中山大学校长许宁生将调任复旦当校长

在社会治理取向下，国家承认民众信访诉求中个人利益的合理性，尊重个人利益诉求表达，但信访在某种维度上被视作对社会稳定的潜在威胁。

必须指出，先于《食品卫生条例》近一个月发布的《标准化管理条例》（1979年7月31日），已经明确提及标准分为国家标准、部标准（专业标准）、企业标准三级（11条）。企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用。

王春明，李力.2010-2011年江苏省食品安全企业标准备案和实施过程中存在的问题调查分析[J].中国校医，2012(9):672. [18]参见：周静.食品安全企业标准存在问题探讨[J].商业研究，2013(24):51-52.有必要指出，根据《食品生产许可管理办法》(2010年4月7日发布，国家质量监督检验检疫总局令第129号)第9条第1款第9项的规定，申请食品生产许可，企业执行企业标准的，需要提供经卫生行政部门备案的企业标准，故食品生产许可审核工作人员有条件了解备案企业标准的情况。制订食品卫生标准，应当事先与有关主管部门协商一致。对于更严型标准，似乎进行比对性质的审查即可。例如，山东省卫生厅卫生监督所于2009年8月正式承担食品安全企业标准备案工作，截至2012年8月31日，共接收企业标准备案材料9958份，年均3300余份，月均接收280份左右。二则，《食品安全法》（2015）是鼓励企业制定更严型标准，若填空型标准也归入严于，就意味着鼓励而不是命令企业去制定填空型标准。

对这两个方面的回溯，都有助于对修法后食品安全企业标准备案的性质作出更精准的定位。戴昌芳，梁辉，王立斌，戴光伟，杨通.广东省食品安全企业标准技术审查存在问题分析[J].中国食品卫生杂志，2011(2):155。可以类比的是，在不断发生的抵制行为之后，禁鞭令的法规和政策近年在一些城市就有所松动。

处理结果一般也不公开，除非极少数引起媒体关注的个案。信访制度的改革方向，是矫正其不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端，将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的补充机制。由第三方适用既定规范做出通常是非黑即白的两分式决定。第一，科层体系的完善程度还不够高，科层组织结构完备程度不够，相关法律和规章也不尽完善。

在纠纷解决方面，信访制度解决了不少不适法的纠纷。法律系统往往只截取社会生活在某个时间点上的截面，判定当事人在其中的行为，且只判定那些所谓有法律意义的行为，行为的间接原因、历史结构、社会背景通常不在考虑范围，被认为不具有法律意义，与案件无关。

第四，借助政治运动的势能，信访制度得以建立。第一，巩固了新生政权。单纯的法治工作，仅仅要求按照法律规则和法律程序依法办事，保障当事人合法权益，对不合法诉求可以直接驳回，对按照程序终结的事项可以拒绝再受理。参见杨雪冬：‘有组织地不负责任与复合治理，载《学习时报》2004年12月20日。

进入 陈柏峰 的专栏 进入专题： 信访制度 法治化 。信访的范围非常广泛，甚至包括要求国家解决个人生活困难，向国家干部倾诉遭遇等。在后发国家，科层体系与社会事务的适配，需要经历国家与民众长期磨合的过程。国家不可能不管这些剩余事务，于是一些机构被迫承担管辖职责，从而成为剩余部门。

发展信访与社会保障体系的衔接，将有社会保障和社会保险需求的信访人导向相应渠道和部门。因此，需要发展社会救助机制，对确有实际生活困难的信访人，依法进行社会救助，对有严重神经和精神类疾病的上访人，依法进行大病救助。

[36]朱涛：信访治理法治化与依法治国，载北京市信访矛盾分析研究中心编：《信访与社会矛盾问题研究》2015年第3辑，中国民主法制出版社2005年版，页109—122。社会转型出现的各种问题，往往没有部门愿意主动去管辖。

（二）偏执型上访 偏执型上访是社会转型期特有的现象，它可从邻里纠纷、村庄政治派性、偏信政府责任、偏信正义的涉法涉诉案件等多种情形中诱发。七、结语 《决定》为信访制度指明了法治化改革的方向，进一步改革需要对信访制度承担的实际功能的清晰认知和有效替代。（五）健全信访考核评价体系 改进和完善考核方式，综合考虑各地经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素，合理设置考核项目和指标，推动各地把工作重点放在预防和解决问题上，提高考核的科学性、客观性和可信度。建国以来，信访制度在政治社会生活中起了相当重要的作用。信访制度是政府与民众之间的协商平台，信访机构充当着协调者角色，参与协商者往往有信访机构、信访人、相关政府部门。法学家对信访制度的性质展开了不少讨论，典型的有以下几种认识： （一）行政救济说 有学者认为，信访是一种特殊的行政救济方式，其法律依据不是一般的法律，而是来源于宪法。

其他机关权力行使范围的事项，交由其他部门依法解决。思想政治教育有些地方在加强，但有的加强得不好，群众有很大的反感。

[38]贝克曾在《解毒剂》一书中曾指出，公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任，从而导致有组织地不负责任。【摘要】 信访制度的法治化改革，需要对其承担的实际功能有全面认知和有效替代，目前几种典型认识都未能如此。

当前中国典型的剩余部门有公安机关、城管部门、信访机构，以信访机构最为典型。信访制度与法治体系有融合、相通、交叉之处，同时，作为党的群众工作体系的重要构成部分，信访制度与法治体系也存在着很大张力。

然而，即使这些设想能够实现，仍然存在三个问题。这些问题以纠纷的形式表现出来，却因缺少相应成型的法律依据，法律系统难以及时回应。[15]第三，保持了新政权与群众之间的紧密联系。然而，这个所谓的人治机构，却承担了大量的社会事务，不仅包括过去一直归属信访部门的事务，还纳入不少随着社会发展和转型而来的诸多新事务。

与诉讼、行政复议相比，信访经常被诟病的弊端是其非程序性、不确定性。[11]大众动员型信访主要受政治运动制约，揭发与要求平反是信访活动中交替出现的主题，政治运动早期群众来信来访揭发他人问题，运动中后期则反映运动偏差、要求落实政策。

对群众的一切问题和困难都应当回应，不能拒绝群众的要求。在信访渠道中，大量个案涉及信访人对法律和政策的质疑。

有学者将新中国以来的信访分为三个阶段：大众动员型信访（1951年6月—1979年1月）、拨乱反正型信访（1979年1月—1982年2月）、安定团结型信访（1982年2月以后）。本文剖析了信访制度承担的实际功能，信访制度的法治化改革需要考虑这些功能的落实或替代。

比如，商户经营可能涉及环保、卫生、文化、工商、城管等多个部门，问题要得到规则化解决，需要这些部门广泛参与，协同合作，将问题列入政策议程，最终经过协商形成合理规则。基于这种现状，信访制度的法治化改革，应当对其中的法治工作和群众工作有适度的区隔，并适用不同的处理方法。信访所涉及的纠纷各种各样，既有民事纠纷，也有行政纠纷，还有一些牵涉刑事的纠纷。按此标准，进入信访渠道的很多案件都无法进入司法体系，难以被正式的纠纷解决机制解决。

这些诉求在法治体系中很荒诞，群众工作体系却不能回避，从而出现干部讲法治，群众讲政治的怪异局面。解决人民内部矛盾，着眼于调动一切积极因素，坚决克服官僚主义，很好地加强思想政治教育，恰当地处理各种矛盾。

以上四种认识还有一些共同的问题。不仅无理不能取闹，有理也不能取闹。

另外，检举控告类信访中也有不少属于个人利益诉求。这些规则仅适用于局部特定区域特定问题，不需要有全面的影响，可以避免因规则不妥当而导致的广泛影响。